土地利用是指在一定社会生产方式和环境条件下，人们为了满足自身需要，依据土地资源的自然经济属性，通过相应措施对各类土地所进行的分配、使用、管理等活动。[1]（第189页）土地利用制度包括公法上的土地利用制度与私法上的土地利用制度。私法上的土地利用制度包括土地用益物权制度和土地担保物权制度。从经济学的角度理解，土地利用的本质内涵就是进行土地资源配置。[2](第25页)从法律的角度看，土地利用与土地上的权利配置密切相关，土地权利配置的状况直接影响土地利用的效率，不同的土地权利配置状况决定了土地利用的不同绩效。公平原则和效率原则是评判土地利用制度的两个主要原则，同时也是法经济学的基本价值理念。

      一、土地存在的目的在于土地利用

      土地是人类社会生产和生活赖以存在的物质基础，人类对土地的认识可以从三个视角进行考察，一是从土地的自然属性来看，“土地是由地球陆地部分一定高度和深度的岩石、矿藏、土壤、水文、大气和植被等要素构成的自然综合体，即陆地及自然附属物。”二是从土地的经济属性来看，土地是一项重要的生产要素，是人类从事物质资料生产活动的资产或资本。通过对土地的利用，可以为人类带来物质成果和经济利益。著名土地经济学家伊利、莫尔豪斯认为，土地的经济特性是：报酬递减规律；土地供应的相对稀缺性；土地利用适应物价变动的缓慢性。[3](第24—27页)三是从土地的法律属性看，土地是指具有物质财富内容、反映经济利益的不动产财产，代表着人们的财产权利。土地的自然属性、经济属性、法律属性之间是相互联系的，共同构成了完整的土地概念。土地的自然属性决定了土地利用的必要性，是土地资源合理利用的基础；土地的经济属性决定了土地利用的可行性，为土地有效利用提供了方法；土地的法律属性为土地充分、合理、有效利用提供了制度保障。

      关于土地利用与土地使用的关系，周诚教授指出，土地利用是指全国、某一地区、某一单位的全部土地而言，是该范围内土地在不同用途上的分配和使用；而土地使用则是指通过投入人力、物力，具体地发挥某一块土地的使用价值。因此，相对而言，土地利用具有宏观性、全局性、抽象性；而土地使用具有微观性、局部性、具体性。当然，这两个概念区分不是绝对的，在一定程度上可以混用。[4](第37页)关于土地权利的分离即所谓的“两权分离”，存在两种观点：一种观点认为土地两权分离是土地所有权与土地使用权分离；另一种观点认为是土地所有权与土地经营权分离。前者主要是法学界的主流观点，后者是经济学界的主流观点。这两种分类方法各有其一定的道理，但严格来说，是不够科学的。从所有权的权能来看，“使用”是所有权的一项权能，用“土地使用”权能，代表现行制度中的“土地承包经营权”、“土地使用权”、“宅基地使用权”，存在着逻辑上的混乱。而土地经营权中“经营”之含义比较宽泛，不能真实体现从所有权中分离出来的权利的实质。只有将土地权利划分为土地所有权与土地利用权，才符合民法中物权的逻辑结构，避免“使用权能”与“使用权”的冲突。此外，土地利用权具有较强的包容性和内容明确性，不会产生理解上的歧义。因此，用土地利用权代替土地使用权具有合理性。

      从土地科学的产生和发展来看，土地利用是土地科学研究的最重要的主题。土地科学是研究土地特性、土地利用和土地关系的科学。属于自然科学和社会科学交叉的科学。土地科学的研究对象是土地利用。土地科学的发展，以及由此形成的土地资源学、土地经济学、土地管理学、土地利用规划学、土地法学、土地信息学等，都是以土地利用为中心而展开的。土地资源学的最终目的，就是为了合理地开发利用每一寸土地资源，以获取最大的经济效益、生态效益和社会效益。[5](第29页)土地经济学是研究作为生产要素的土地，在资源配置过程中，如何集约利用和规模利用，实现土地资源最优化的目标。土地利用规划是以土地资源合理利用为核心，以最佳综合效益为目标，根据区域社会经济发展和土地的自然历史特性，在时间和空间上对所研究区域内全部土地资源进行开发、利用、整治、保护做出的具体部署和安排。[5](第78页)土地法学是以保护和合理利用土地资源，保障土地财产权不受侵犯为目的，进行权利配置，以确保土地利用的社会公正和经济有效的部门法学。总之，土地科学的核心内容就是对土地的合理、有效的利用。“土地的开发、保护都是为了更好地利用，土地利用是人类占有土地的最终目的。”[1](第189页)有鉴于此，土地无论是作为生产要素，还是作为自然资源，其存在的价值就是利用。离开了对土地的利用，就失去了土地存在的意义。