土地征收行为作为对公民私有财产权的一种重要限制，具有公益目的性、主体国家性、强制性、补偿性等特点。征用条款与补偿条款在法治国家被视为“齿唇条款”[1]，须臾不可分离。目前，世界上许多国家都对征收补偿的原则给予了明确规定，如美国宪法第5修正案规定：“未经公正补偿，私有财产不得充作公用。”在我国，2004年修订后的《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”但是该条并没有就补偿的原则、标准等问题作出明确的规定。我国每年有大量的农村土地被征收，与之同步增长的则是居高不下的征地上访事件，而这其中尤以补偿问题为焦点。如何做，才能缓解土地征收行为与农民权益保护之间日益扩大的张力，在公共利益的实现与私有财产的保护之间建立起动态的平衡，这是迫切需要解决的重大课题。 
     

      一、公平补偿的导入与意义

      我国关于土地征收补偿的条款最早见于1944年颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，之后1950年的《铁路留用办法》和《城市郊区土地改革条例》、1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》、1982年的《国家建设征用土地条例》都对土地征收补偿的问题做了或多或少的规定，2001年国土资源部颁布的《征用土地公告办法》中对征收土地的补偿程序问题做了相应的规定。目前有关土地征收补偿制度的规定主要集中在2004年修订后《土地管理法》第47条。根据该条的规定，征收土地按照被征收土地的原用途进行补偿，补偿费用一般包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费四项内容，其中土地补偿费和安置补助费的补偿数额按照该土地被征收前三年平均年产值的倍数进行测算，总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，则由各省、自治区、直辖市规定。从法律的规定和征地实践来看，这种根据土地原用途的产值数倍法测算补偿机制仅限于补偿与被征收土地直接相关的经济损失，而对与被征收土地间接相关的一切附带损失则不予补偿，因此相较于农民因征地所遭受的全部损失而言，是一种不完全补偿。这种不完全的补偿制度对于农民而言极具不公平：(1)以产值数倍法的方法测算农民的损失未能全面体现土地的实际价值，漠视了土地对于农民而言所具有的归依和发展功能。(2)单一的金钱补偿方式限制了农民的补偿选择空间，难以保障失地农民的生活水平不下降。(3)对因征地造成的间接损失不予补偿难以实现对农民的充分救济，亦会增加农民今后的生产生活负担。(4)补偿标准制定的高度行政化剥夺了失地农民的公平参与权，同时加剧了征地违法腐败案件的发生。(5)补偿纠纷救济机制的缺位、不到位有碍于农民权益的有效保护，也影响到征地工作的顺利开展。

      由征地补偿制度的不公所导致的失地农民生存状况恶化、群体上访事件激增，已严重影响到社会的稳定发展；另一方面由于补偿费用过低间接刺激了农村土地黑市的发展，并导致土地征收后的利用效率低下，以致出现“征而不用”、“多征少用”、“征而迟用”的现象，造成耕地资源的浪费。上述情况已经引起了国家的重视，国务院和国土资源部相继颁发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）和《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发[2005]144号）文件，要求各地要从统一年产值标准和征地区片综合地价入手来解决当前征地过程存在的补偿标准偏低问题，从中可以看出国家按照市场经济规律来改进征地补偿办法的思路，这无疑是一个巨大的进步。但是，要从根本上解决征地过程中存在的诸多问题，最终建立有利于维护农民合法权益和城乡协调发展的新型征地制度，则必须在补偿机制中导入名副其实的公平补偿制度。