公用物,在经济学上大多译为公共物品,法国法从财产的层面观察它,取名为公产,并发展出公产所有权的制度及其理论。由此似乎使得以公产为客体的权利即公权成为一条铁律。果真如此吗?为了说清问题,有必要首先考察法国法上的公产制度及其理论,然后再作评论。

      公产与私产的区别在古代罗马法上就已经存在。然而在近代法国法中,这种区别直到19世纪以后才首先由学说提出来,而后为法院的判例所接受,最后出现于成文法中。《法国民法典》虽然也使用“公产”一词(第538条),但不具有特殊意义。19世纪初有少数民法学者在解释《法国民法典》时,根据第538条所用“公产”一词和第541条使用“属于国家所有”的表述,认为公产和属于国家所有的财产是两个不同的法律范畴,属于国家所有的财产是国家的私产。不过,该解释在当时未曾产生影响。根据后来的法国学者研究,《法国民法典》使用“公产”和“属于国家所有”两个词,在意义上未作区别。认为存在区别的,系后来持公产学说的理论家为了替自己的学说找出一个法律根据而强加给《法国民法典》的[1]。第戎法学院院长Ｖ.普鲁东受民法学说的启发,于1833年著《公产论》,对公产理论首次作出系统的说明。他认为,在政治共同体的财产中,有一些属于共同体所有,可以用作谋取利益,如同私人的财产属于私人所有一样,为私产;另一些则是公共财产,供一般公众使用,叫做公产。正因为公共财产供公众使用,所以,其用途未改变之前,它不得转让,也不得作为取得时效的标的。普鲁东的理论在19世纪后期很快为学术界和司法界所接受,认为公产不能转让,也不因时效而丧失。舆论界主张,必须把行政主体的财产在法律上一分为二,一类受私法规范,一类不适用私法规则[2]。公产与私产的区分得到了判例和成文法的肯定。在19世纪,判例承认供公众直接使用的财产为公产,例如交通大道、可以航行的河流等。在20世纪初,著名法学家奥里乌和狄骥等首先提出,除供公众直接使用的财产以外,供公务使用的财产也是公产。但供公务使用的财产在范围上很广泛,不明确,如何确定,仁者见仁,智者见智。直到1946-1947年时,民法改革起草委员会作为建议提出一个标准,立即得到法院和学术界的采用。其标准是行政机关的下列财产属于公产:(1)公众直接使用的财产;(2)公务作用的财产,但该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门地或主要地适用于公务所要达到的目的[3]。1957年,法国的《国有财产法典》规定,国有财产中,由于本身性质或由于政府指定的用途而不能作为私有财产的属于公产(第2条)。这种区别私产与公产的标准只是反映了19世纪的公产观念,受到了学术界的批评,因为没有财产在性质上不能作为私有财产的。它未被普通法院和行政法院所采纳。时至20世纪末,成文法与判例承认的公产包括海洋公产、河川湖泊等公产、空中公产和地面公产[4]。在现代法上,公物是指直接供公的目的使用之物,并处于国家或其他行政主体所得支配者而言。成为公物必须具备两项条件:一系直接供公的目的使用,二系处于国家或者其他行政主体支配之下[5]。

      法国法认为,公产与私产的作用、法律性质都有区别。行政主体的私产受私法支配,其法律地位同公民自有财产的法律地位一样。公民对其财产享有所有权,可以使用和处分其财产,取得由其财产所产生的利益。行政主体同样对其私产具有所有权,按照私法规则使用、处分其私产,取得其私产所产生的利益。与此不同,行政主体的公产是供公众使用或供公务使用的,行政主体对它的支配受到很大限制。问题随之而来,行政主体对其公产所具有的权利性质如何?行政主体对公产是否具有所有权?在19世纪,学说基于罗马法和《法国民法典》中的所有权观念,认为公产不能作为所有权的标的。其中一种理论认为,所有权是具有排他性的独占权利,而公产是供公众使用的财产,同所有权的观念不相容。另一种理论主张,所有权含有使用、收益和处分的权能,行政主体对公产不享有这三种权能。首先,公产是供公众使用的财产,行政主体无使用权;其次,公产不产生任何收益,行政主体自然无收益权;再次,在公共使用公产期间,行政主体对公产无处分权。行政主体对公产无所有权,只有保管的权利,它属于保存公产的一种警察权力。在20世纪,否认行政主体对公产享有所有权的学者,主要是实证主义社会法学家狄骥和热兹。他们认为,公产所有权理论是把民法上的所有权观念移转到行政法中,而这既无正当理由,又无必要。行政主体对于公产的法律地位,完全可以用公共使用观念或财产目的理念来说明。因为行政主体对于公产实际上处于这样一种地位:只有公职人员才能对公产采取行动,公职人员对于公产的行为必须符合财产的公共使用这个目的。据此理论完全可以取消公产所有权观念[6]。其实质在于,实证主义法学理论取消了传统法学中的权利观念和法人观念,所以不可能有公产所有权观念。因其过于极端,不符合法律的实际情况,很多学者未接受这种理论。在20世纪占支配地位的学说,是承认行政主体对公产享有所有权。20世纪初,Ｍ.奥里乌首先提出公产所有权的理论,以后被绝大多数法学家所接受。他们认为,所有权的三种权能在公产中都程度不同地存在着:行政主体最低限度地使用公务用的公产;近年来,行政主体越来越多地从公产的利用中取得利益;行政主体虽然在公共使用期间不能转让公产,但这种限制本身就证明所有权的存在,否则没有必要加以禁止。如果行政主体对公产无所有权,那么,在公共使用废除时,行政主体出卖这项公产的处分权是怎么来的[7]?此其一。其二,在实际生活中,很多问题必须根据公产所有权的观念才能解决。例如谁对公产负维修责任?谁对公产可能引起的损害负责赔偿?公产可能产生的收益由谁享有?公产在公共使用废除以后,出卖时的价金归谁享有?所有这些问题的解答在法律无明确规定时,只能按公产所有权的理论来解决。法国的现实法律生活完全证实公产所有权的存在[8]。与法国的学说发展脉络相适应,法国的判例也历经从19世纪不承认行政主体对公产享有所有权,到20世纪以后明确承认行政主体对公产享有所有权的变化。最高行政法院于1909年在其一份判例中,承认巴黎市对它的公共道路享有所有权。在1923年,该法院称奥兰海港是属于国家的土地。法院允许行政主体提起关于公产所有权的各种诉讼[9]。