一、引言

      “三农”问题一直是制约中国现代化进程的瓶颈，而与当前“三农”问题最具密切联系的是农村土地问题。作为农村土地问题的法律表达，农地法律制度关系到农民权益、农民负担、农村社会保障制度、农村公共服务、社会公平公正等各个方面。面对农村土地问题这个世纪性难题，国家表现出高度重视的姿态。近几年来，为实现增加农民收入，调动农户的积极性，提高农业综合生产能力，国家实施了一系列直接有力的政策措施，其中免征农业税政策无疑对解决“三农”问题的影响最为深远。因农村社会的各种现象之间并非孤立存在，其往往牵扯到诸多利益关系，故而彼此之间具有较强的关联性，无法将其完全割裂开来。就农业税免征的政策而言，其对农村长期以来实施的诸多农地法律制度和政策均形成了强烈的冲击，故后农业税时代如何应对农村社会出现的复杂局面，是我们必须直面的新课题。本文拟探讨后农业税时代农地法律制度所遭遇的诸多制度性挑战以及立法的应对性措施，并结合《物权法（草案）》的立法实践展开研究，以期有益于我国农地法律制度的合理构建和“三农”问题的妥当解决。

      二、后农业税时代农地法律制度面临的挑战

      2006年1月1日，颁行近50年的《中华人民共和国农业税条例》（以下简称《农业税条例》）寿终正寝。《农业税条例》“对于贯彻国家的农村政策，正确处理国家与农民的分配关系，发展农业生产，保证国家掌握必要的粮源，保证基层政权运转等方面，发挥了重要的积极作用。”[1]随着我国国民经济的高速增长、各项改革政策的稳步推进，《农业税条例》发挥的作用越来越小，并引发诸多弊病。为继续推进农村税费改革，理顺农村的各种关系，进一步缩小城乡差距，国家审时度势，依法废止《农业税条例》。作为解决“三农”问题的重大战略举措，取消农业税对农村的带来全面、深远的改革辐射，对包括农村土地法律制度在内的各项制度建设亦将产生深刻影响。

      农业税取消后给农村土地法律制度带来了巨大的冲击与挑战。作为农村土地负担的主要构成部分，农业税的取消使得土地价值大大提升，这在很大程度上改变了农民对土地的认识、农村集体组织的现实存在根据以及国家、农民、农村集体组织之间的原有利益格局。总体而言，农业税取消带来的一个根本性变化就是改变了此前农村土地的价值和性质，对农民而言，土地由“负担”变成了“财富”。2这也意味着农民需要强化对土地的两方面要求：一是要求农地承包经营权的稳定性；二是要求农地承包经营权独立的财产性。3简言之，就是对承认和实现农地承包经营权物权性的迫切要求。

      从中央历年政策看，自1984年开始，农地承包期限长期不变就是党和政府在各种文件追求的目标。1993年更是明确指出：“在原定耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”中共十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也强调指出，稳定农村土地承包关系，保持农村稳定“是党的农村政策的基石，决不能动摇。要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年不变的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农村长期而有保障的土地使用权”。1998年修订《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）时以法律形式在第14条明确规定“土地承包经营期限为30年”，从而使该政策具有了更高的权威，并强化了其执行的力度。我国2003年3月开始施行的《中华人民共和国农村土地承包法》仍然以“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为其立法宗旨之一，并在第20条针对不同类型的土地对承包期分别进行了规定，即“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30-50年。林地的承包期为30-70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”该规定与我国现行农村土地政策和《土地管理法》的基本精神保持了一致。