2，公共利益内容的发展性。公共利益本身是一个开放的概念，具有不可穷尽性，也就是说其类型繁多，且随着社会的发展而不断发展。公共利益不仅要看人民是否客观上受益，而且还要反映社会公共政策的需要。社会的不同时期的治国方略、采用的政策等，都会在一定程度上影响到公 共利益的内涵和实现。在特殊情况下，某些特定人受益的利益也可能向公共利益转化。如果我们现在在立法上对公共利益进行了界定列举，一方面，这种界定列举很难概括公共利益的全部内容，另一方面，也很难预计以后可能会发生的变化。举一个简单的例子，在几十年前，很多国家并没有把消费者利益看作公共利益的范围， 认为这纯粹是一个商业利益问题。但是在最近几十年，随着世界各国对消费者利益保护的加强，很多国家的判例学说，越来越承认消费者利益也可能是公共利益保护的对象，这就表明公共利益的内涵在不断扩大，甚至包含了商业利益。例如，在美国“凯洛诉新伦敦市案特别策划（SusetteKelo, etal.v.Cityof NewLondon）”中，联邦最高法院认为，建造一个制药厂可以增加当地的就业和税收，因而也体现了公共利益。

      3，公共利益内容的不确定性。因为利益内容本身是一个价值判断的对象，具有一定的主观性。例如，要拆除某个地方的居民小区建造一个医院，一些人会认为此种行为是符合公共利益的，但另一些会认为，保留原来居民区的特征，维持原有的风貌，从而保护城区的历史，可能也体现了 一定程度的公共利益。对于公共利益理解的不同，是因为人们是从不同的角度来作出评价和判断的。另一方面，公共利益的目的性可能也是变化的。例如，因为某个时期的军事工业的目的而征地，但在该特定军事目的已经完成以后，公共目的性可能不复存在，也就不需要基于公共利益而征地。[4]

      4，公共利益的层次复杂性，决定了在法律上对其类型化是十分困难的。公共利益中包含了社会全体成员的共同利益（如国家安全利益等），不特定人关于经济、教育、文化等方面的利益，消费者利益、城市基础设施建设、交易安全等等。这些利益本身有不同的层次，不同层次的公共利 益，保护的力度也不同。如果各种不同的公共利益之间发生冲突，法律上需要解决的是，如何使公共利益最大化。这就需要分析公共利益的层次，优先保护更高层次的公共利益。但层次问题只是在问题发生之后，需要界定“公共利益”时才是被考虑的因素，而很难在立法对公共利益进行界定时就对其层次进行区分。

      鉴于上述原因，物权法中维持宪法关于公共利益的抽象的表述，没有采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。但物权法中也对公共利益及基于公共利益的征收做了一些必要的界定，例如针对实践中建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地 现象屡禁不止等现象，物权法第42条作出了针对性的规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。禁止违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”这实际上就是通过粮食安全这一公共利益，对征收进行了一定的限制。

      （二）征收必须依照法律规定的权限和程序

      根据物权法第41条的规定，征收必须依照法律规定的权限和程序。之所以要将依照法律规定的权限和程序作为征收的条 件，主要是因为：一方面，是出于充分保护公民的财产权的需要。征收是永久性地剥夺公民的财产权利，后果非常严重，为了防止一些地方政府及其工作人员以公共利益为名、滥用征收权力，损害被征收人的利益和农民的权益，因此必须强调要遵循法定的程序。另一方面，在征收中要严格强调依据法定的权限和程序进行，有利 于政府机关依法行政，弥补因公共利益的概念过于抽象而产生的缺陷。如前所述，对于公共利益概念定义的困难，也需要通过在法律上明确征收征用的条件和程序以弥补公共利益模糊的缺陷。还要看到，将依照法律规定的权限和程序作为征收的条件，也是为了减少不必要的纠纷，保障征收工作的顺利进行。由于我国征收制度尚 不完善，各地征收补偿制度也很不统一，这在一定程度上也影响了征收工作的顺利进行。