审判中不时遇到这样的情形：发包方与承包方因土地承包发生纠纷，或者承包方与第三人因土地承包经营权流转发生纠纷，常常请求乡（镇）人民政府予以解决；有些乡（镇）人民政府竟作出《关于对XXX与XXX土地承包纠纷的处理决定》或者“裁决”，有些当事人对“处理决定”或者“裁决”不服提出行政诉讼，法院只能以乡（镇）人民政府超权处理为由判决撤销乡（镇）人民政府的“处理决定”或者“裁决”，并告知当事人解决纠纷的途径和办法。因乡（镇）人民政府超权处理，造成了一些不良后果：①纠纷不能及时解决，增加了当事人的负担，妨害农村的稳定与和谐；②乡（镇）人民政府的“处理决定”或者“裁决”被法院判决撤销，降低了乡（镇）人民政府的威信；③有的乡（镇）人民政府作出了错误的“处理决定”或者“裁决”，当事人因某种原因没有提出异议，使合法的土地承包关系不能得到保护。职权法定是法治的重要原则，也是严肃执法的合法性基础，因此笔者认为，对乡（镇）人民政府解决农村土地承包纠纷的权限有明确之必要，并进行广泛宣传，确保《农村土地承包法》正确施行。

      （一）乡（镇）人民政府对农村土地承包纠纷只有调解权，而没有裁决权。《农村土地承包法》第五十一条规定了农村土地承包纠纷有四种解决方式：①双方当事人协商解决；②请求村委会、乡（镇）人民政府等调解解决；③申请农村土地承包仲裁机构仲裁；④直接向人民法院起诉。这就明确了乡（镇）人民政府对农村土地承包纠纷只有调解权，而没有仲裁权。调解又必须贯彻双方当事人自愿和调解协议内容合法两条原则，在乡（镇）人民政府主持下双方达成调解协议的，可以制作调解书。但不能以仲裁方式解决纠纷，不能以行政权替代仲裁权。根据《仲裁法》第八条和第十四条的规定，农村土地承包合同“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”。“仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。因此，乡（镇）人民政府用裁决方式处理农村土地承包纠纷，是混淆了行政权与仲裁权的界限，以行代裁，属于超越职权，裁决无效。

      （二）乡（镇）人民政府对农村土地承包合同的效力没有确认权。农村土地承包合同（包括土地承包经营权流转合同）有效还是无效，属于确认之诉，根据《农村土地承包法》和《仲裁法》等法律法规的规定，只有农村土地承包合同仲裁委员会和人民法院才有确认权。“当事人采用仲裁方式解决纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理。”“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。”没有仲裁协议的，“可以直接向人民法院起诉”。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规的规定，农村集体经济组织成员未取得土地承包经营权的，或者承包人对地方人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议的，或者因土地使用权的权属不清引起争议的，都属于行政权范畴，都应当由所在地人民政府先行处理；当事人对处理决定不服的，才可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。《黑龙江省农村合作经济承包合同管理条例》第十五条明确规定：“无效承包合同的确认权，归县（市）、乡（镇）承包合同仲裁委员会或人民法院。”乡（镇）人民政府对农村土地承包合同的效力没有确认权，其对农村土地承包合同效力的“处理决定”混淆了行政权与仲裁权、审判权的界限，属于超权决定，决定无效。

      （三）乡（镇）人民政府对农村土地承包合同的处理方式没有选择权。根据《农村土地承包法》第五十一条的规定，农村土地承包纠纷的解决方式有四种，纠纷双方当事人对纠纷解决方式有选择权，或双方协商解决，或请求村委会、乡（镇）人民政府等诉讼外调解解决，或申请仲裁，或向法院起诉，这是法律赋予纠纷当事人对纠纷解决方式的选择权。而乡（镇）人民政府对农村土地承包纠纷的处理只有诉讼外的行政调解权，而行政调解也必须遵循自愿、合法的原则，说服双方当事人平等协商一致达成调解协议，不能强制调解，不能把政府意见强加于当事人，这也是法律赋予乡（镇）人民政府解决农村土地承包纠纷的唯一权利，乡（镇）人民政府没有其他解决方式的选择权。可见，乡（镇）人民政府用行政“处理决定”或者“裁决”方式处理农村土地承包纠纷，是属于超越职权的行为，无论其“决定”或“裁决”是否正确，都只能属于无效行为。